@1 ความหมายนิติบุคคล@

นิติบุคคลเป็นสิ่งที่มีสิทธิหน้าที่ต่างๆตามกฎหมาย นอกจากมนุษย์ซึ่งเป็นสิ่งที่มีตัวตน มีชีวิตจิตใจ มีอวัยวะสัมผัสสิงอื่นๆได้ ยังมีสิ่งอื่นที่ไม่มีตัวตน ไม่มีชีวิต เราเรียกว่านิติบุคคล

นิติบุคคล คือ คณะบุคคลธรรมดาคณะหนึ่ง กองทรัพย์นกองหนึ่ง หรือกิจการใดกิจการหนึ่ง ซึ่งกฎหมายรับรองให้เป็นบุคคลอีกคนหนึ่ง แยกต่างหากจากบุคคลธรรมดาที่เข้ามาหรือที่เกี่ยวข้องในกองทรัพย์สินหรือในกิจกรรมนั้นๆ โดยกฎหมายรับรองให้คณะบุคคลธรรมดาคณะนั้นหรือกองทรัพย์สินนั้น หรือกิจการนั้นมีความสามารถในการมีสิทธิหน้าที่ต่างๆตามกฎหมายเช่นเดียวกับบุคคลธรรมดา เว้นแต่สิทธิหน้าที่ต่างๆซึ่งโดยสภาพแล้วจะพึงมีพึงเป็นเฉพาะบุคคลธรรมดาเท่านั้น

นิติบุคคลถึงจะมีสิทธิเหมือนบุคคลธรรมดา การใช้สิทธิหรือหน้าที่ที่ได้มาแล้ว นิติบุคคลหาอาจกระทำได้ด้วยตัวเอง จำเป็นต้องมีมีบุคคลธรรมดาเป็นผู้กระทำการดังกล่าวแทนตน และในนามตน บุคคลธรรมดาหรือคณะบุคคลเรียกว่า ผู้แทนหรือองค์กรนิติบุคคล เปรียบเสมือนอวัยวะสมองหรือหัวใจของบุคคลธรรมดา เจตนาหรือความประสงค์ของนิติบุคคลจะมีอยู่อย่างไร ย่อมแสดงให้ปรากฏออกมาโดยผู้แทนหรือองค์กรนิติบุคคล

@2 ทฤษฎีว่าด้วยสภาพนิติบุคคล @
ในเรื่องสภาพขิงนิติบุคคลมีทฤษฎีอยู่หลายทฤษฎีซึ่งขัดแย้งต่อกันและเป็นปัญหาที่นักนิติศาสตร์เคยโต้เถียงกันมา โดยฝ่ายหนึ่งเห็นว่านิติบุคคลเป็นสิ่งที่กฎหมายสมมุติขึ้น แต่อีกฝ่ายหนึ่งเห็ฯว่านิติบุคคลมีสภาพความเป็นอยู่ที่แท้จริง มิใช่เป็นแต่เพียงสิ่งสมมุติขึ้นเท่านั้น

(1) ทฤษฎีที่ถือว่านิติบุคคลเป็นสิ่งสมมุติ

ทฤษฎีนี้ถือว่า นิติบุคคลเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นด้วยอำนาจกฎหมาย หาได้มีความเป็นอยู่อย่างแท้จจริง เป็นแต่เพียงบุคคลที่กฎหมายสมมุติให้มีขึ้นเพื่อให้สิทธิและหน้าที่ทำนองเดียวกับบุคคลธรรมดา และให้สามารถแสดงเจตนาได้ด้วย แต่เนื่องจากนิติบุคคลไม่อาจแสดงเจตนาได้เอง จึงต้องแสดงออกโดยทางผู้แทนของนิติบุคคล นิติบุคคลจะมีสิทธิเท่าที่กฎหมายกำหนดให้เท่านั้น และกฎหมายอาจจะให้สภาพนิติบุคคลหรือถอนสภาพนิติบุคคลเมื่อใดก็ได้ เพราะเกิดขึ้นด้วยอำนาจกฎหมาย ทฤษฎีนี้ได้มีผู้ถือตามมาเป็นเวลานาน แต่บัดนี้ได้เสื่อมความนิยมไปแล้ว เพราะเป็นทฤษฎีที่ไม่สามารถอย่างแจ่มแจ้งได้ในทุกกรณี เช่น ไม่สามารถอธิบายได้ว่าเหตุใดรัฐจึงเป็นนิติบุคคล ถ้านิติบุคคลจะเกิดขึ้นได้แต่โดยกฎหมาย เพราะเป็นสิ่งที่กฎหมายสร้างสรรค์ขึ้นแล้ว เหตุใดรัฐซึ่งกฎหมายมิได้สร้างขึ้นจึงมีสภาพเป็นนิติบุคคล นอกจากนี้เมื่อนิติบุคคลเป็นสิ่งที่กฎหมายสมมุติขึ้น ไม่มีตัวตน จะอ้างเจตนาของสิ่งที่ไม่มีตัวตนได้อย่างไร

ตามทฤษฎีนี้ถือว่า นิติบุคคลเป็นสิ่งที่กฎหมายสมมุติขึ้น นิติบุคคลจะเกิดขึ้นต่อเมื่อมีกฎหมายสร้างขึ้น แต่เมื่อมาพิจารณาให้กว้างออกไป จะเห็นว่ารัฐซึ่งก็เป็นนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนเหมือนกัน แต่รัฐเกิดขึ้นก่อนที่จะมีกฎหมายแล้วรัฐเกิดขึ้นด้วยอะไร อะไรที่สร้างรัฐขึ้น ความเป็นรัฐเกิดขึ้นเมื่อเข้าลักษณะ 4 ประการ คือมีประชากร ดินแดน อำนาจอธิปไตย และมีระเบียบการปกครอง สังคมมนุษย์ที่เข้าลักษณะทั้ง 4 อย่างนี้ก็เกิดรัฐขึ้น และเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายหมาชนภายในก็ถือว่าเป็นนิติบุคคลเหมือนกัน

(2) ทฤษฎีที่ถือว่านิติบุคคลมีสภาพความเป็นอยู่ที่แท้จริง

เนื่องจากทฤษฎีที่ถือว่านิติบุคคลเป็นสิ่งสมมุติอาจมีข้อโต้แย้งได้ดังที่กล่าวมาแล้ว นักนิติศาสตร์อีกพวกหนึ่งจึงอธิบายให้เหตุผลเป็นอย่างอื่น โดยกล่าวว่านิติบุคคลมีสภาพความเป็นอยู่อย่างแท้จริง มิใช่สมมุติขึ้นอย่างลอย ๆ ด้วยเหตุนี้นิติบุคคลจึงสามารถมีเตนาอันแสดงออกโดยทางส่วนประกอบของนิติบุคคลซึ่งเป็นบุคคลธรรมดาได้ เพราะนิติบุคคลเป็นที่รวมบุคคลธรรมดา นิติบุคคลมิใช่เป็นสิ่งที่กฎหมายสร้างขึ้นตามชอบใจ กฎหมายเป็นเพียงแต่รับรองสภาพความเป็นอยู่ของนิติบุคคลซึ่งมีอยู่แล้ว และควบคุมนิติบุคคลโดยกำหนดสิทธิและหน้าที่ต่าง ๆ เท่านั้น ถ้ากฎหมายไม่รับรองสภาพของนิติบุคคลก็เท่ากับฝืนธรรมชาติ

ทฤษฎีนี้เป็นทฤษฎีที่พิสูจน์ได้ยาก คำว่าบุคคลธรรมดานั้นเป็นศัพท์ที่ใช้ในกฎหมายเพื่อให้มีหมายความถึงมนุษย์ซึ่งอยู่ใต้บังคับบัญชาแห่งกฎหมาย แต่นิติบุคคลมิได้มีสภาพเหมือนบุคคลธรรมดาอย่างแท้จริง สิทธิและหน้าที่บางอย่างก็มีไม่ได้เหมือนบุคคลธรรมดา ด้วยเหตุนี้ จะถือว่านิติบุคคลมีความเป็นอยู่โดยธรรมชาติเหมือนกับบุคคลธรรมดาจึงไม่ตรงกับความจริง

(3) สภาพอันแท้จริงของนิติบุคคล

ความจริงนิติบุคคลมิได้เป็นบุคคลที่กฎหมายสมมุติขึ้น หรือเป็นบุคคลที่มีสภาพเป็นอย่างอย่างแท้จริง นิติบุคคลเป็นที่รวมบุคคลธรรมดาหรือทรัพย์สิน เพื่อดำเนินการตามวัตถุประสงค์อันใดอันหนึ่ง ซึ่งมิใช่เพื่อประโยชน์เฉพาะตัวบุคคลธรรมดา เช่นบุคคลธรรมดาที่รวมกันเป็นสมาคม บริษัทจำกัด เป็นต้น การให้สภาพนิติบุคคลเป็นวิธีการหรือเทคนิคอันหนึ่งของกฎหมาย ซึ่งคิดขึ้นเพื่ออำนวยความสะดวกในการที่จะให้บุคคลธรรมดาและทรัพย์สินที่มารวมกันนั้นสามารถดำเนินการตามวัตถุประสงค์ได้อย่างสะดวกโดยนิติบุคคลนั้นเอง เพราะฉะนั้นการที่จะเถียงกันว่านิติบุคคลเป็นสิ่งที่สมมุติขึ้นโดยกฎหมายหรือเป็นบุคคลที่มีสภาพความเป็นอยู่ที่แท้จริง จึงไม่มีประโยชน์อย่างไร

ความแตกต่างระหว่างบุคคลธรรมดากับนิติบุคคล สรุปได้ ดังนี้
1) นิติบุคคลไม่อยู่ในสถานะไม่แน่นอนของชีวิตเหมือนบุคคลธรรมดา คือไม่สิ้นสุดเพราะการตาย
2) วัตถุประสงค์ที่ที่ต่างกันคือว่า ขณะที่บุคคลมีเสรีภาพที่จะกระทำการใดได้ตามกฎหมาย แต่นิติบุคคลกระทำตามวัตถุประสงค์ที่ถูกจัดตั้ง
3) การเป็นบุคคลทางกฎหมาย เป็นภาวะปกติของบุคคลธรรมดา การคุ้มครองพิเศษต้องมีสถานะทางกฎหมาย นิติบุคคลเกิดได้เพราะการแทรกแซงของอำนาจรัฐโดยตรงหรือมีเงื่อนไขให้ต้องปฏิบัติ
4) ปกติบุคคลธรรมดามีความสามารถเท่ากัน แต่นิติบุคคลมีความสามารถแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับกฎหมายกำหนดจะรับรองเพียงใด

@2 ประเภทของนิติบุคคล@
หลักว่าด้วยนิติบุคคลนั้นย่อมมีอยู่ทั้งในกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน เพราะฉะนั้นจึงอาจจำแนกนิติบุคคลออกได้สองประเภทใหญ่ๆ คือ

(1) นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน ซึ่งได้แก่นิติบุคคลที่อยู่ภายใต้กฎหมายมหาชน
(2) นิติบุคคลในกฎหมายเอกชน ซึ่งได้แก่นิติบุคคลที่อยู่ภายใต้กฎหมายเอกชน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัดฯ

นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน หมายถึง นิติบุคคลที่มีอำนาจและหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นภารกิจของรัฐ นิติบุคคลมหาชนโดยปกติจึงหมายถึงรัฐหรือหน่วยงานทางปกครองหรือองค์การมหาชนที่จัดทำบริการสาธารณะ

ความแตกต่างระหว่างนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนกับนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชน

นิติบุคคลตามกฎหมายเอกชน เช่น บริษัท ห้างหุ้นส่วน มูลนิธิ สมาคม หรือสหกรณ์ และนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน เช่น รัฐ กระทรวง ทบวง กรม จังหวัด ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น สามารถพิจารณาความแตกต่างในสาระสำคัญ ดังนี้

1) การจัดตั้งและยุบเลิก นิติบุคคลในกฎหมายมหาชนจะเกิดขึ้นได้จากการแทรกแซงของอำนาจรัฐคือใช้อำนาจของกฎหมายไปกระทำการจัดตั้งหรือรับรอง ขณะที่นิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนมีได้โดยความยินยอมของบุคคลที่ประกอบกันจัดตั้งนิติบุคคล

2) การเป็นสมาชิก ในทางกฎหมายเอกชนการเป็นสมาชิกต้องเกิดจากความสมัครใจยินยอม ขณะที่ในทางกฎหมายมหาชนเกิดขึ้นโดยผลของกฎหมาย

3)วัตถุประสงค์และการดำเนินงาน นิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนปรากฎในตราสารการจัดตั้ง นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนอยู่ในกฎหมายที่จัดตั้งหรือรับรอง ส่วนเนื้อหาในทางวัตถุประสงค์ นิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนทำเพื่อประโยชน์ส่วนตัว ส่วนนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนทำเพื่อประโยชน์ส่วนรวม

4) นิติบุคคลมหาชนมีอำนาจในการดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะจึงอยู่ในฐานะเหนือกว่าเอกชน แต่นิติบุคคลเอกชนไม่มีอำนาจมหาชนที่จะบังคับบุคคลอื่น ความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลจึงอยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน

นิติบุคคลใดที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายมหาชน มีภารกิจในการให้บริการสาธารณะและมีอำนาจในทางมหาชนที่จะบังคับกับเอกชน นิติบุคคลนั้นย่อมเป็นนิติบุคคลมหาชน แต่หากนิติบุคคลใดที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเอกชน มีภารกิจในการดำเนินการเพื่อประโยชน์เอกชน และไม่มีการใช้อำนาจมหาชนแล้ว นิติบุคคลนั้นก็จะเป็นนิติบุคคลเอกชน

@3 รัฐในฐานะที่เป็นนิติบุคคล@

ในต่างประเทศยอมรับว่ารัฐเป็นนิติบุคคล แยกต่างหากจากประชาชน และแยกออกจากออกจากนิติบุคคลในกฎหมายเอกชน เพราะรัฐมีคุณลักษณะสำคัญ 2 ประการที่นิติบุคคลอื่นๆ ไม่มี คือ อำนาจอธิปไตย และอำนาจผูกขาดในการใช้กำลังบังคับที่มีการจัดองค์กรไว้เป็นระบบ ความเป็นนิติบุคคลของรัฐเกิดขึ้นตามทฤษฎีตัวตนที่แท้จริง ทฤษฎีนี้เห็นว่านิติบุคคลเป็นที่รวมของบุคคลที่สภาพความเป็นตัวตนอยู่อย่างแท้จริง สามารถมีเจตนาแสดงออกโดยบุคคลธรรมดาที่เป็นส่วนประกอบของนิติบุคคล กฎหมายเพียงแต่รับรองสภาพความเป็นนิติบุคคลซึ่งมีอยู่แล้ว ซึ่งทฤษฎีตัวตนแท้จริง ได้รับการยอมรับในวงการวิชาการ

การยอมรับให้รัฐเป็นนิติบุคคลก่อให้เกิดผลประโยชน์หลายประการดังนี้

1) ทำให้เกิดความต่อเนื่องในการดำรงอยู่ของรัฐ
2) ทำให้ข้อผูกพันของรัฐมีลักษณะสืบเนื่องไม่ขาดตอน แม้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงผู้ปกครองประเทศหรือรัฐบาล ซึ่งถือว่าเป็นการองค์กรหนึ่งของรัฐเท่านั้น
3) ทำให้รัฐมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินและมีงบประมาณการใช้จ่ายของตนเอง
4) ในด้านกฎหมายระหว่างประเทศ ทำให้รัฐมีสิทธิและหน้าที่ของตนเอง สามารถดำเนินกิจการแทนสมาชิกของตนในกิจการระหว่างประเทศไทย และทำให้มีฐานะอย่างสมบูรณ์ที่จะดำเนินคดีในศาลระหว่างประเทศและนอกจากนนั้นยังทำให้เกิดความเสมอภาคภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ

@4 ปัญหาการไม่ยอมรัฐในฐานะนิติบุคคลของประเทศไทย@

สาเหตุประเทศไทยไม่ถือว่ารัฐเป็นนิติบุคคล มีสาเหตุ 2 ประการ แนวความคิด ไม่จำเป็น เพราะแต่เดิมการปกครองในสมัยสุโขทัยเป็นการปกครองแบบพ่อปกครองลูก แสดงความสัมพันธ์อันใกล้ชิดระหว่างกษัตริย์กับประชาชน ประชาชนเชื่อฟังและปฏิบัติในลักษณะพ่อปกครองลูก สมัยอยุธยาได้รับอิทธิพลจากลัทธิเทวสิทธิและขอม ถือว่ากษัตริย์เป็นสมมุติเทพ เป็นเจ้าชีวิตของทุกคน มีอำนาจนิติบัญญัติและตุลาการ สมัยรัตนโกสินทร์ กษัตริย์มีอำนาจสูงสุด ให้ความยุติธรรม ปกครองทศพิธราชธรรม และสาเหตุสืบเนื่องจากคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 724/2490 องค์การหรือสถาบันทางราชการหรือทางสาธารณะอื่นใดจะเป็นนิติบุคคลได้ก็แต่โดยที่มีกฎหมายอื่นบัญญัติไว้ ฉะนั้น คำว่า รัฐบาล แม้ในความหมายถึงรัฐอันเป็นหน่วยแห่งประเทศชาติก็ดี หรือในความหมายถึงคณะบุคคลซึ่งมีหน้าที่ดำเนินนโยบายปกครองรัฐอยู่ในขณะใดก็ดี จึงไม่อาจเป็นนิติบุคคลตามบทบัญญัติของประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ได้ แต่สำหรับบทกฎหมายอื่นนั้นก็ไม่ปรากฏว่า ได้มีบทบัญญัติในที่ใดที่บัญญัติให้รัฐบาลเป็นนิติบุคคล

การความไม่ยอมรับว่ารัฐเป็นนิติบุคคลขัดต่อความเป็นจริง กล่าวคือ ในแง่บุคคลกร ข้าราชการพลเรือนของกระทรวง กรมใด มิใช่บุคลากรของกรมนั้นโดยเฉพาะ แต่เป็นข้าราชการพลเรือนที่มีความสัมพันธ์กับรัฐมากกว่ากรมที่สังกัด การโยกย้ายนอกกระทรวง นอกรมจึงกระทำ ในแง่การเงิน เงินที่เป็นรายได้ถือว่าเป็นรายได้ของรัฐทั้งหมด มิใช่รายได้ของกรมใดโดยเฉพาะ และเงินรายจ่ายเป็นงบประมาณกลางที่มาจากเงินแผ่นดินของรัฐทั้งหมด มิใช่งบประมาณที่เงินของกรมใดโดยเฉพาะ ในแง่ทรัพย์สิน บรรดาวัสดุของกรม จัดหาโดยเงินแผ่นดินของรัฐ จึงตกเป็นของรัฐ มิใช่ของกรม และการโอนวัสดุระหว่างกรมก็กระทำได้ ในแง่กิจกรรม กิจกรรมที่กรมจัดทำขึ้นเพื่อประโยชน์ประชาชนซึ่งเป็นรัฐโดยร่วม มิใช่เพื่อประโยชน์แก่กรมใดโดยเฉพาะ ในแง่ความผูกพัน กรณีกรมใดก่อหนี้ เมื่อยุบกรมนั้น หนี้มิได้หมดสิ้นไป แต่โอนมาเป็นของรัฐ จึงเป็นหนี้ของรัฐมิใช่หนี้ของหน่วยงาน

ผลกระทบจากความเข้าใจว่ารัฐไม่เป็นนิติบุคคล จึงต้องมีการกำหนดให้กระทรวงทบวงกรม และจังหวัด เป็นนิติบุคคลและอำนาจหน้าที่ของ กระทรวง ทบวง กรม ในกฎหมายว่าด้วยปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม ทำให้เกิดปัญหาการเป็นนิติบุคคลของกระทรวง ทบวง กรม ดังนี้

1. มีความซ้ำซ้อน ขอบอำนาจของกระทรวง ทบวง กรม ต่างมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2534 ซึ่งเป็นบทบัญญัติของกระทรวง ทบวง กรม ที่มีอยู่ในปัจจุบัน ตลอดจนอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานต่าง ๆ

2. การฟ้องร้องคดีระหว่างส่วนราชการ การที่ส่วนราชการเป็นนิติบุคคล กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งเป็นวัตถุแห่งกฎหมายหรือศูนย์รวมแห่งผลประโยชน์อันจะได้รับความคุ้มครองตามกฎหมาย ดังนั้น เมื่อมีผู้ทำให้เสียหายแก่กระทรวง ทบวง กรม ก็ชอบจะดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎหมายเพื่อให้ตนได้รับความคุ้มครองเช่นเดียวกับเอกชนทั่วไป ในกรณีที่ความเสียหายเกิดขึ้นจากกระทรวง ทบวง กรมด้วยกันเอง กระทรวง ทบวง กรมจึงอาจฟ้องร้องคดีต่อกันและกันได้

ในแง่ของการบริหาร กระทรวง ทบวง กรม ต่างก็เป็นองคาพยุตของรัฐ การฟ้องร้องคดีกันเองจึงไม่ควรจะเกิดขึ้น เพราะจะทำให้เกิดอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดิน เนื่องจากจะทำให้ความมีเอกภาพของการบริหารราชการส่วนกลางสูญเสียไป นอกจากนี้คดีระหว่างส่วนราชการด้วยกันเองยังแสดงให้เห็นถึงความล้มเหลวของการบริหารงานของฝ่ายปกครองอีกด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาที่ถือว่าสำคัญที่สุดที่จะเป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดิน เมื่อมีการฟ้องคดีไปยังองค์กรตุลาการก็จะทำให้องค์กรตุลาการแทรกแซงการดำเนินงานภายในของฝ่ายบริหารได้ และหากการฟ้องร้องคดีถึงที่สุดแล้ว จะทำให้กระทรวง ทบวง กรม ฝ่ายหนึ่ง ต้องชดใช้ค่าสินไหมทนแทนให้กระทรวง ทบวง กรม อีกฝ่ายหนึ่ง ค่าสินไหมทดแทนดังกล่าวนำมาจากงบประมาณของรัฐที่จัดสรรให้กระทรวง ทบวง กรม เพราะฉะนั้นค่าสินไหมทดแทนที่กระทรวง ทบวง กรมได้รับ ก็จะนำไปเข้าคลังของรัฐบาล และบรรจุอยู่ในงบประมาณปีถัดไป ดังนั้น เพื่อแก้ไขปัญหานี้ ได้มีมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 15 สิงหาคม 2513 ห้ามส่วนราชการฟ้องร้องต่อกัน และได้มีมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 17 ธันวาคม 2517 ยืนยันมติคณะรัฐมนตรีเมื่อปี 2513 กำหนดให้ดำเนินการตามลำดับดังนี้ ให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดทำความตกลงกันก่อน ถ้าทำไม่ได้ ให้เสนอคณะรัฐมนตรีชี้ขาด ถ้าคณะรัฐมนตรีชี้ขาดไม่เป็นผล ให้ดำเนินการทางศาลได้ต่อไป

3. เอกชนฟ้องร้องกระทบวง ทบวง กรม เป็นจำเลย ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 ผู้ที่จะเป็นคู่ความในคดีจะต้องเป็นนิติบุคคลและเป็นผู้มีส่วนได้เสียในคดี ดังนั้น การฟ้องหน่วยงานของรัฐจึงต้องพิจารณาว่าหน่วยงานของรัฐเป็นนิติบุคคลหรือไม่ ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐเป็นผู้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่เอกชน แต่หน่วยงานของรัฐไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ประชาชนไม่สามารถฟ้องร้องหน่วยงานดังกล่าวได้

4. ปัญหาการจัดตั้ง ยุบเลิก ปัญหาความยากลำบากในการจัดตั้งและยุบเลิกกระทรวง ทบวง กรม ต้องทำเป็นพระราชบัญญัติ เป็นอำนาจของรัฐสภา ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาการปรับปรุงการบริหารราชการแผ่นดิน ที่ต้องการความรวดเร็วทันสถานการณ์ คือ การจัดตั้งและยกเลิกหรือเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของกระทรวง ทบวง กรม ใหม่ เพื่อให้สอดคล้องนโยบายที่แถลงไว้ต่อรัฐสภา รัฐบาลก็จะประสบปัญหาต้องทำเป็นพระราชบัญญัติ ปัจจุบันการจัดตั้ง ยุบเลิกฯ มีการจัดตั้งเป็นจำนานมาก ไม่ปรากฏว่ามีการยุบเลิก จึงนำมาสู่ปัญหาเดิม คือ ความซ้ำซ้อนหน่วยงาน

5. รัฐเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศ รัฐเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ไม่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายภายในทำให้เกิดปัญหาจากสายตาของนานาประเทศว่าเป็นสิ่งแปลกประหลาดในระบบกฎหมายมหาชน เราไม่สามารถอธิบายให้นานาชาติเข้าใจว่าทำไมรัฐไทยเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ไม่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายภายใน
นอกจากเป็นสิ่งเดียวที่สะท้อนให้เห็นความด้อยพัฒนากฎหมายมหาชนไทย ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 มีพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2476 ไม่ได้บัญญัติให้จังหวัดแยกเป็นนิติบุคคลต่างหากจากราชการบริหารส่วนกลาง งบประมาณที่ใช้เป็นงบประมาณของรัฐบาล ข้าราชการที่อยู่ในจังหวัดและอำเภอเป็นข้าราชการของรัฐบาล จังหวัดเริ่มเป็นนิติบุคคลในปี 2495 ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2495 ต่อมาประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218 และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 บัญญัติให้จังหวัดเป็นนิติบุคคล

การกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองต่างๆตามกฎหมายไทยเป็นนิติบุคคลทำให้หน่วยงานนั้นมีทรัพย์สิน เงินงบประมาณ และบุคลากรเป็นของตนเองสามารถดำเนินงานได้โดยไม่ต้องพึ่งพาทรัพยากรจากหน่วยงานอื่น ความเป็นนิติบุคคลของหน่วยงานของรัฐจึงมีวัตถุประสงค์ที่ต้องการให้หน่วยงานนั้นดำเนินการได้อย่างอิสระ โดยไม่ต้องอาศัยงบประมาณ วัสดุ อุปกรณ์ และบุคลากรจากหน่วยงานอื่น และสามารถตัดสินใจดำเนินการที่ก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์กับบุคคลอื่นได้ด้วยตนเอง ซึ่งจะมีผลทำให้การดำเนินการค้านต่าง ๆ เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตมการจัดตั้งหน่วยงานให้มีฐานะเป็นนิติบุคคลย่อมทำให้เกิดความสิ้นเปลืองงบประมาณ ทรัพย์สิน และบุคลากรมากขึ้น เนื่องจากนิติบุคคลที่ตั้งขึ้น จำเป็นต้องมีงบประมาณและทรัพย์สินเป็นขงตนเอง การจัดตั้งหน่วยงานที่เป็นนิติบุคคลมหาชนจึงต้องพิจารณาตามหลักการหรือความจำเป็นอย่างแท้จจริง

@5 ประเภทนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนของไทย@

นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนของไทยพิจารณาได้จากกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และกฎหมายจัดตั้งหน่วยงานประเภทต่าง ซึ่งตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้จัดระเบียบราชการบริหารของประเทศแยกออกเป็น 3 ส่วน และกำหนดความเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนไว้ และมีนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนอื่นๆ ดังนี้

5.1 ราชการบริหารส่วนกลาง
ราชการส่วนกลาง คือ กระทรวง ทบวง กรม และส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม

กระทรวง
กระทรวง หมายรวมถึงสำนักนายกรัฐมนตรีด้วย ซึ่งเป็นส่วนราชการที่มีฐานะเทียบเท่ากับกระทรวง กระทรวงเป็นหน่วยงานของรัฐที่ใหญ่ที่สุดในราชการบริหารส่วนกลาง มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงซึ่งเป็นข้าราชการการเมืองเป็นหัวหน้า และมีปลัดกระทรวง เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการประจำในกระทรวงรองจากรัฐมนตรี

ทบวง
ทบวง เป็นหน่วยงานในระบบราชการส่วนกลาง มี 2 ประเภท คือ ทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง และทบวงซึ่งสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง ทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง มีรัฐมนตรีว่าการทบวงซึ่งมีฐานะและอำนาจหน้าที่อย่างเดียวกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเป็นผู้บังคับบัญชา โดยมีปลัดทบวง ซึ่งมีอำนาจหน้าที่อย่างเดียวกับปลัดกระทรวงเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการในทบวงรองจากรัฐมนตรี ทบวงซึ่งสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง เป็นหน่วยงานซึ่งโดยสภาพและปริมาณของงานไม่เหมาะสมที่จะจัดตั้งเป็นกระทรวงหรือทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง ดังนั้น ทบวงจึงมีฐานะต่ำกว่ากระทรวง แต่สูงกว่ากรม โดยมีรัฐมนตรีว่าการทบวง เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการของทบวง แต่ต้องปฏิบัติราชการภายใต้การกำกับดูแลของนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงที่ทบวงอยู่ในสังกัด แล้วแต่กรณี ในประเทศไทยนั้น มีการจัดตั้งทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง 1 แห่ง คือ ทบวงมหาวิทยาลัย แต่ปัจจุบันได้ถูกยกเลิกโดยมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 เนื่องจากมีการจัดระเบียบราชการกระทรวงศึกษาธิการตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ประกอบกับพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 เสร็จเรียบร้อยแล้ว ดังนั้น ในปัจจุบันจึงไม่มีทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง เป็นหน่วยงานในระบบราชการส่วนกลางอีกต่อไป ส่วนทบวงซึ่งสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวงนั้น ไม่ปรากฏว่ามีการจัดตั้งขึ้นในระบบราชการแต่อย่างใด

กรม
กรม เป็นส่วนราชการบริหารส่วนกลางสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการส่วนใดส่วนหนึ่งของกระทรวงหรือทบวงตามที่กำหนดในกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการของกรม หรือตามกฎหมายว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของกรมนั้น โดยมีอธิบดีเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของกระทรวง สำหรับการแบ่งส่วนราชการภายในกรมนั้นๆ เป็นไปตามกฎกระทรวง แบ่งส่วนราชการของกรมต่างๆ ซึ่งอาจแบ่งออกเป็นกอง สำนัก กลุ่มงาน ฝ่าย แผนก ลดหลั่นกันไปตามสายการบังคับบัญชา ส่วนราชการภายในกรมใดถือเป็นส่วนหนึ่งของกรมนั้นโดยมีข้าราชการของกรมในตำแหน่งต่างๆ เป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ราชการ
ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม มี 2 ประเภท คือ ส่วนราชการที่อยู่ในสังกัดของกระทรวงหรือทบวง เช่น สำนักงานเศรษฐกิจการคลังเป็นส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกรมอยู่ในสังกัดกระทรวงการคลัง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานงบประมาณ เป็นส่วนราชการที่อยู่ในสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี และส่วนราชการที่ไม่อยู่ในสังกัดของกระทรวงหรือทบวง โดยมีเลขาธิการ ผู้อำนวยการ หรือตำแหน่งที่เรียกชื่ออย่างอื่นซึ่งเทียบเท่าปลัดกระทรวงหรืออธิบดี เป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของส่วนราชการนั้นให้เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด เช่น สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม สำนักงานตำรวจแห่งชาติอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี สำนักงานพุทธศาสนาแห่งชาติเป็นส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นมีฐานะเป็นกรมอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีหน่วยงานประเภทนี้ เป็นหน่วยงานทางปกครอง อันเป็นหน่วยงานของรัฐฝ่ายบริหารที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลหรือควบคุมดูแลของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่ง อาทิเช่น กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและที่มีฐานะเป็นกรม ซึ่งอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงหรือรัฐมนตรีว่าการทบวง แล้วแต่กรณี

5.2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค

ราชการส่วนภูมิภาค คือ จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน เป็นหน่วยงานที่อยู่ในบังคับบัญชาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แต่เฉพาะจังหวัดเท่นั้นที่เป็นนิติบุคคล

จังหวัด
จังหวัด เป็นการรวมท้องที่หลายๆ อำเภอและกิ่งอำเภอเข้าด้วยกันแล้วตั้งขึ้นเป็นจังหวัดซึ่งต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ จังหวัดมีฐานะเป็นนิติบุคคล โดยมี ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการฝ่ายบริหารซึ่งปฏิบัติหน้าที่ ในราชการส่วนภูมิภาคในเขตจังหวัดนั้น เฉพาะจังหวัดเท่านั้นที่เป็นกฎหมายกำหนดให้เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน

อำเภอ
อำเภอ เป็นหน่วยราชการรองจากจังหวัด โดยการรวมท้องที่ตำบลหลาย ๆ ตำบลแล้วตราพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งอำเภอ41 มีนายอำเภอเป็นหัวหน้าปกครองบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการในอำเภอ และรับผิดชอบงานบริหารราชการของอำเภอ ทั้งนี้ อำเภอไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลเหมือนกับจังหวัด นอกจากนี้ ในส่วนของอำเภอ ยังมีตำบลและหมู่บ้านเป็นหน่วยการปกครองที่แบ่งย่อยลงจากอำเภอ ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 ดังนั้น หมู่บ้านและตำบลจึงเป็นส่วนหนึ่งของราชการส่วนภูมิภาคด้วย

นอกจากจังหวัดและอำเภอแล้ว ราชการบริหารส่วนภูมิภาคยังประกอบด้วยส่วนราชการซึ่งกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ในราชการบริหารส่วนกลางได้ตั้งขึ้น มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการของกระทรวง ทบวง กรมนั้น ๆ โดยมีหัวหน้าส่วนราชการประจำจังหวัดนั้น ๆ เป็นผู้ปกครองบังคับบัญชาข้าราชการส่วนภูมิภาคของราชการบริหารส่วนกลางนั้น อย่างไรก็ดี ในกรณีที่ราชการบริหารส่วนกลางได้จัดส่งเจ้าหน้าที่ของตนไปปฏิบัติหน้าที่ประจำในจังหวัด แต่กฎหมายว่าด้วยการแบ่งส่วนราชการของหน่วยงานมิได้กำหนดให้เป็นราชการส่วนภูมิภาค แม้ว่าจะปฏิบัติหน้าที่ประจำในจังหวัดก็ไม่ถือว่าเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาค เช่น สำนักงานการค้าภายในจังหวัด สำนักงานประกันภัยจังหวัด สำนักงานพัฒนาธุรกิจการค้าจังหวัด ซึ่งถือเป็นหน่วยงานภายในของกรมการค้าภายใน กรมการประกันภัย และการพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ เป็นต้น

@5.3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น@
ราชการส่วนท้องถิ่น เป็นระบบการบริหารราชการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของอำนาจบริหารให้แก่หน่วยงานที่ไม่ใช่ราชการส่วนกลาง จัดทำบริการสาธารณะบางอย่างภายในเขตพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง โดยมีการแยกหน่วยงานออกไปเป็นนิติบุคคลอิสระที่มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง สามารถจัดทำบริการสาธารณะตามที่ได้รับมอบหมายโดยไม่ต้องรับคำสั่งจากราชการส่วนกลาง เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ ราชการส่วนกลางเพียงแต่คอยควบคุมดูแลให้การปฏิบัติหน้าที่เป็นไปโดยถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น เช่น กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาลต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเทศบาลนคร เทศบาลเมือง หรือเทศบาลตำบล องค์การบริหารส่วนตำบล เป็นหน่วยงานที่อยู่ในกำกับหรือควบคุมดูแลโดยตรงหรือโดยทางอ้อมของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย

@5.4 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา@

รัฐวิสาหกิจทุกประเภทจะต้องอยู่ในกำกับหรือควบคุมของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงใดกระทรวงหนึ่ง รัฐวิสาหกิจในระบบกฎหมายไทยมี 4 ประเภท คือ

ประเภทที่ 1 คือ รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติเป็นการเฉพาะราย เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทย การทางพิเศษแห่งประเทศไทย การไฟฟ้านครหลวง การประปานครหลวง การประปาส่วนภูมิภาค การไฟฟ้าฝ่ายผลิต การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การเคหะแห่งชาติ

ประเภทที่ 2 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเป็นพระราชกฤษีกาที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 เช่น องค์การส่วนสัตว์ องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ องค์การตลาดเพื่อเกษตร รัฐวิสาหกิจประเภทนี้เป็นนิติบุคคลตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496

ประเภทที่ 3 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นในรูปของบริษัทจำกัดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ลักษณะหุ้นส่วนบริษัท และบริษัทมหาชนจำกัดที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. 2535 เช่น บริษัท ขนส่ง จำกัด ธนาคารกรุงไทยจำกัด (มหาชน) บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด บริษัท การท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) เป็นต้น

ประเภทที่ 4 รัฐวิสาหกิจที่เป็นส่วนราชการภายในของหน่วยงานทางปกครองที่จัดตั้งโดยระเบียบ หรือข้อบังคับของหน่วยงานทางปกครอง นั้น ได้แก่ สำนักงานธนานุเคราะห์ จัดตั้งโดยข้อบังคับว่าด้วยการบริหารงานสำนักงานสถานธนานุเคราะห์ กรมประชาสงเคราะห์ พ.ศ. 2517 โรงงานไพ่ จัดตั้งโดยระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดตั้งโรงงานไพ่ กรมสรรพสามิต พ.ศ. 2534 โรงงานยาสูบ จัดตั้งโดยระเบียบบริหารงานโรงงานยาสูบ พ.ศ. 2516 สังกัดกระทรวงการคลัง โรงพิมพ์ตำรวจ จัดตั้งโดยข้อบังคับโรงพิมพ์ตำรวจ กรมตำรวจ พ.ศ. 2508 สังกัดสำนักงานตำรวจแห่งชาติองค์การสุราจัดตั้งโดยระเบียบจัดตั้งองค์การสุรา กรมสรรพสามิต พ.ศ. 2506 รัฐวิสาหกิจประเภทนี้ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล

เฉพาะรัฐวิสาหกิจประเภทที่ 1 และประเภทที่ 2 เท่านั้นเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน

@5.5 องค์การมหาชน @

องค์การมหาชน คือ หน่วยงานอื่นของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับหรือควบคุมดูแลของนายกรัฐมนตรีหรือของรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่ง ได้แก่ องค์การมหาชนทั้งหลายที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษีกาออกโดยอาศัยอำนาจตามความในพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ซึ่งองค์การมหาชนเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน

องค์การมหาชนประเภทนี้เป็นหน่วยงานของรัฐที่ได้รับมอบหมายภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะเฉพาะด้าน หรือจัดทำให้แก่ประชาชนเฉพาะกลุ่ม (โดยไม่มีลักษณะของการประกอบการทางอุตสาหกรรมและการค้า) หรือเป็นภารกิจที่มีความสำคัญสูงและมีเทคนิควิธีการเฉพาะซึ่ง ต้องการความรวดเร็วของการตัดสินใจและประสิทธิภาพของการการปฏิบัติการอย่างทันท่วงทีตามความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างฉับพลันทันด่วน ภารกิจดังกล่าวได้แก่ การรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา การศึกษาอบรมและพัฒนาเจ้าหน้าที่ของรัฐ การทะนุบำรุงศิลปะและวัฒนธรรม การพัฒนาและส่งเสริมการกีฬา การส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาและการวิจัย การถ่ายทอดและพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากร ธรรมชาติ การบริการทางการแพทย์และสาธารณสุข การสังคมสงเคราะห์ การอำนวยบริการแก่ประชาชน หรือการดำเนินการอันเป็นสาธารณประโยชน์อื่นใด ซึ่งการดำเนินกิจการเฉพาะด้านดังกล่าว ไม่มีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหากำไรเป็นหลัก

องค์การมหาชนมีองค์ประกอบที่สำคัญ 3 ประการ คือ
ประการแรก องค์การมหาชนมีฐานะเป็นนิติบุคคลเอกเทศ แยกออกไปจากรัฐและส่วนราชการทั้งหลาย ทำให้สามารถมีทรัพย์สิน บุคลากร ระบบบัญชีและงบประมาณเป็นของตัวเอง และมีอำนาจบริหารจัดการกิจการของตนได้โดยอิสระ ไม่ต้องตกอยู่ภายใต้ สายการบังคับบัญชาของระบบราชการ
ประการที่สอง องค์การมหาชนมีฐานะเป็นนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน ซึ่งทำให้มีสิทธิพิเศษและมีอำนาจบังคับบางประการเหนือประชาชนทั่วไป แต่ในขณะเดียวกันก็ทำให้ต้องตกอยู่ภายใต้การกำกับดูแลขององค์กรของรัฐองค์การใดองค์กรหนึ่งตามที่กำหนดในกฎหมายจัดตั้ง
ประการที่สาม องค์การมหาชนมีภารกิจในการดำเนินกิจการที่เป็นบริการสาธารณะเฉพาะด้านที่มีขอบเขตจำกัด กล่าวคือ จะมีอำนาจหน้าที่เฉพาะในกิจกรรมที่ได้กำหนดไว้ในกฎหมายจัดตั้งเท่านั้น โดยเมื่อรัฐมอบภารกิจใดให้องค์การมหาชนแล้วจะต้องถือว่าภารกิจนั้นเป็นภารกิจที่กฎหมายกำหนดไว้โดยเฉพาะสำหรับองค์การมหาชนนั้น องค์กรในภาคมหาชนอื่นย่อมไม่มีอำนาจก้าวล่วงไปปฏิบัติภารกิจดังกล่าวได้อีก

@5.6 หน่วยงานธุรการขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานธุรการของศาล หน่วยงานธุรการของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา@

หน่วยงานธุรการอิสระของรัฐเป็นหน่วยงานของรัฐที่รัฐธรรมแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดให้ตราเป็นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือพระราชบัญญัติจัดตั้งขึ้นเพื่อให้ทำหน้าที่เป็นหน่วยธุรการของศาลต่างๆ องค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ และรัฐสภา อาทิเช่น สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานศาลรัฐธรรมนูญ สำนักงานศาลยุติธรรมอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานศาลฎีกา สำนักงานศาลปกครองอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานศาลปกครอง สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานกรรมการการเลือกตั้ง สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน สำนักงานป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน สำนักงานคณะกรรมการกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานสภาผู้แทนราษฎร และสำนักงานเลขาธิการวุฒิสภาอยู่ในการบังคับบัญชาของประธานวุฒิสภา หน่วยงานธุรการขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานธุรการของศาล หน่วยงานธุรการของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเหล่านี้เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน

@5.7 หน่วยงานอื่นของรัฐบาลอื่นที่มิใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ@

หน่วยงานอื่นของรัฐบาลอื่นที่มิใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจองค์การของรัฐบาลและองค์การมหาชนได้แก่ มหาวิทยาลัยที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติที่มีลักษณะเป็น “มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ” เช่น มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย มหาวิทยาลัยมหามกุฎราชวิทยาลัย มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง มหาวิทยาลัยราชภัฏ จำนวน 41 แห่ง ตามพระราชบัญญัติ มหาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ. 2547 มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลจำนวน 9 แห่ง ตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคล พ.ศ. 2548 มหาวิทยาลัยมหิดล มหาวิทยาลัยรามคำแหง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เป็นต้น ซึ่งอยู่ในการกำกับดูแลของสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา มีฐานะเป็นองค์การมหาชนประเภทหนึ่งเช่นกัน และสถาบันพระปกเกล้า ซึ่งจัดตั้งโดยมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติสถาบันพระปกเกล้า พ.ศ. 2541 หรือสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพยืและตลาดหลักทรัพย์ ก็เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนด้วย

@5.8 องค์กรวิชาชีพ@
องค์กรวิชาชีพ ที่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมีรูปแบบ 2 ลักษณะ คือ

1) องค์กรวิชาชีพที่มีลักษณะเป็นคณะบุคคลที่ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล โดยมี “คณะกรรมการควบคุมการประกอบวิชาชีพ” ที่มาจากการแต่งตั้งของฝ่ายปกครองซึ่งอาจแต่งตั้งจากผู้ดำรงตำแหน่งในฝ่ายปกครอง (เจ้าหน้าที่ของรัฐ) หรือบุคคลใดๆ ตามที่เห็นสมควร

2) องค์กรวิชาชีพที่มีลักษณะเป็น “สภาวิชาชีพ” มีฐานะเป็นนิติบุคคลเอกเทศ โดยองค์ประกอบขององค์กรมาจากการเลือกตั้งของสมาชิกผู้ประกอบวิชาชีพนั้นๆ

แม้ว่าองค์กรวิชาชีพนั้นจะเป็นเพียงหน่วยงานเอกชน แต่ในการใช้อำนาจแทนรัฐขององค์กรวิชาชีพนั้น ย่อมถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง ซึ่งมีผลเท่ากับเป็นการกระทำของรัฐ จึงทำให้องค์กรวิชาชีพดังกล่าวเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองอันถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีสถานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน

ในปัจจุบันองค์กรวิชาชีพ ได้แก่ คุรุสภา (สภาครูและบุคลากรทางการศึกษา) จัดตั้งโดยมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. 2546 ทันตแพทยสภา จัดตั้งโดยมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติวิชาชีพ ทันตกรรม พ.ศ. 2537 เนติบัณฑิตยสภา จัดตั้งโดยมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติเนติบัณฑิตยสภา พ.ศ. 2507 แพทยสภา จัดตั้งโดยมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติวิชาชีพเวชกรรม พ.ศ. 2525 สภากายภาพบำบัด จัดตั้งโดยมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติวิชาชีพกายภาพบำบัด พ.ศ. 2547 สภาการพยาบาล จัดตั้งโดยมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติวิชาชีพการพยาบาลและการผดุงครรภ์ พ.ศ. 2528 สภาทนายความ จัดตั้งโดยมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติทนายความ พ.ศ. 2528 สภาเทคนิคการแพทย์ จัดตั้งโดยมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติวิชาชีพเทคนิคการแพทย์ พ.ศ. 2547 (17) สภาวิชาชีพบัญชี จัดตั้งโดยมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติวิชาชีพบัญชี พ.ศ. 2547 ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน สภาเภสัชกรรม จัดตั้งโดยมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติวิชาชีพเภสชกรรม พ.ศ. 2537 สภาวิศวกร จัดตั้งโดยมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติวิศวกร พ.ศ. 2542 สภาสถาปนิก จัดตั้งโดยมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติสถาปนิก พ.ศ. 2543 สัตวแพทยสภา จัดตั้งโดยมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติวิชาชีพการสัตวแพทย์ พ.ศ. 2545 ซึ่งกฎหมายก่อตั้งองค์กรวิชาชีพจะกำหนดให้องค์กรวิชาชีพเป็นนิติบุคคล

1.5.9 วัดในพระพุทธศาสนา
วัดถือว่าเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนเพราะในระบบกฎหมายไทยนั้นมีแต่เฉพาะวัดในพุทธศาสนาที่ได้มีการประกาศกระทรวงศึกษาธิการออกตามกฎกระทรวงที่ออกตามความในพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. 2505 ประกาศจัดตั้งเป็นวัดและมีฐานะเป็นนิติบุคคล

การที่กฎหมายไทยถือว่าวัดในพุทธศาสนาเท่านั้นเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนก็เพราะพลเมืองของประเทศไทยนับถือศาสนาพุทธ ประเทศไทยจึงเป็นชุมชนชาวพุทธ รัฐไทยจึงถือเอากิจการเกี่ยวกับศาสนาพุทธเป็นงานของรัฐหรือราชการอย่างหนึ่ง ซึ่งอยู่ในหน้าที่ของสำนักงานส่งเสริมพุทธศาสนาและกระทรวงศึกษาธิการที่จะดูแล ดังนั้น องค์การที่มีหน้าที่ดำเนินกิจการเกี่ยวกับศาสนาพุทธคือวัด จึงมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน